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街头官僚研究综述

政治学人  · 公众号  · 政治  · 2019-07-12 10:08



作者简介


蒋晨光,中共中央党校(国家行政学院)博士研究生

褚松燕,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部副主任、教授、博士生导师


利普斯基通过“工作环境-行为模式”分析框架开启了街头官僚理论研究。之后,学者以街头官僚的自由裁量权为研究重心,应用到不同的议题领域和国家实践当中予以检验和修正,街头官僚研究在21世纪步入兴盛。与此同时,信息技术的发展和社会治理方式的变革改变了街头官僚的工作环境和行为方式,促使学者们开始反思和重构街头官僚理论,构建一种新的能够包含不同类型、不同情形下街头官僚行为差异的分析框架,回应如何兼顾街头官僚自由裁量权的积极运用和有效控制问题,帮助提升政府的治理水平。


一、街头官僚理论及其核心关切

学界一般认为,1980年利普斯基出版的著作《街头官僚:公共服务中个体的困境》标志着街头官僚理论的正式确立。他界定了“街头官僚”的概念内涵并系统阐释了街头官僚理论,引起了学界的广泛关注。“街头官僚”(street level bureaucrat)从此作为一种学术术语为其他学者们所接受。


(一)街头官僚理论概述

“街头官僚”指“凡是在工作当中必须与民众直接互动,或是在执行公务方面具有实质裁量权的公职人员”。典型的街头官僚包括公立学校的教师、警察、社会工作者、基层法官、公设律师等执行法律、为民众提供各种接触政府渠道的政府工作人员。尽管街头官僚涵盖了诸多不同的职业,但他们之间存在的许多共同特征和类似的工作环境,导致了他们相同的行为结果,这成为街头官僚理论的基础。


一般而言,街头官僚具有以下五个方面的典型特征。(1)街头官僚处在整个官僚体系的最底层,与他们的管理者及高层行政人员相比,他们地位低、权力小,但数量庞大。(2)街头官僚的工作直面公众,与和他们同层级但从事文书工作的官僚相比,他们是公共服务和公共政策的实际提供者和执行者,他们在工作中的表现直接影响着政府绩效和民众对政府的评价。(3)街头官僚所从事的大多是劳动密集型的工作,他们通过人力向民众提供服务,其工资占据公共服务成本的大部分。(4)街头官僚拥有相对较高的自由裁量权,一方面,他们能够裁定所提供服务的数量和质量,另一方面,当个人目标与组织目标发生冲突时,他们会发展出一套相应的机制去调停其中的利益冲突。(5)街头官僚掌握一定程度的专门知识或技术,从而使他们的上级和服务对象对他们产生依赖和遵从。


街头官僚的定义与特征暗示了他们在提供公共服务和执行公共政策过程中可能面临诸多困境和不确定性。利普斯基把街头官僚所面临的问题视为衍生自他们的工作环境。


第一,街头官僚通常是在资源有限且具有高度不确定性的环境中执行任务,如决策时间的紧迫、信息获得的困难、人力资源的不足以及可用资金的限制等。同时,民众对服务的需求会随供给的增加而增加,这必然造成整个官僚机构的资源不足。街头官僚所提供的服务质量之所以难以改善,一是如果街头官僚的资源充足,那么他们优先选择的会是增加服务的数量而非质量;二是即使可以通过减少工作的数量以提高质量,这种质量的提高也是不明显的。


第二,街头官僚的工作目标在本质上是冲突和模糊的。一是以工作对象为中心的目标与社会运作目标之间的冲突;二是以工作对象为中心的目标与组织目标之间的冲突;三是街头官僚本身的目标与公众对街头官僚的社会期待之间的冲突。目标的冲突与模糊是造成对街头官僚工作绩效进行评价困难的最为重要的因素。因此,利普斯基认为,街头官僚组织工作的绩效难以量化评估,这使得街头官僚组织无法进行自我矫正,而对绩效的界定也呈现高度政治化的特点。


第三,街头官僚所面对的工作对象往往是非自愿性的。非自愿性有两个方面的含义。一是像警察部门这种具有强制性的公共机构,其工作对象具有显而易见的非自愿性;二是在表面上看,工作对象是自愿接受街头官僚的服务,但实际上除了接受公共服务之外,街头官僚的工作对象并没有其他选择,如福利机构所面对的低收入人群。这导致了街头官僚与工作对象之间鲜明的非对称关系。在这一权力关系中,街头官僚可以通过利益分配与制裁、工作对象与街头官僚及其组织之间互动关系的建构、对工作对象角色扮演的教导、对工作对象心理层面的奖惩等方式,影响工作对象的认知和行为,从而在公共服务供给过程中有效地控制工作对象。


在面对资源不足、目标含混不清、复杂的人际互动等“令人沮丧”的工作环境时,利普斯基归纳了三种街头官僚完成工作的惯例模式。


第一,限量分配公共服务。为应对有限的资源供给与民众无限的服务需求之间的矛盾,街头官僚通常会限量分配公共服务。一方面,他们通过增加获取公共服务时所需的经济、时间和心理成本以及制造信息不对称等方式,限制民众对公共服务的过分需求,控制自身的工作量。另一方面,街头官僚可能出于自身的偏好、主流的社会价值观或是工作对象成功获取服务的希望等缘由,在工作对象之间做出区分,并据此给予其不同的待遇,从而改变服务的分配方式,简化自身的工作内容。


第二,控制工作对象以及工作情境。为了尽可能减少工作中的不确定性和阻碍,保证工作的顺利开展,街头官僚会试图与工作对象达成某种程度上的合作,使他们愿意遵循在处理工作对象事务中的各项程序、配合街头官僚制定的互动规范。比如,通过建构特定的互动环境,强化和限制街头官僚与工作对象之间的关系,从而促使工作对象的顺从;要求工作对象亲自到现场寻求服务,从而增进街头官僚自身的工作效率和安全感;将与工作对象之间的互动过程结构化,便于街头官僚控制互动的内容、时机和节奏;将工作对象隔离起来提供服务,既可以提升工作对象的满足感,同时也能够减轻街头官僚的工作负担,等等。


第三,调整自身的心理状态。为了落实冲突和模糊的政策目标,弥合理想与现实的服务之间的差异,街头官僚一方面可能通过修正其对于工作的看法,来调解工作能力与组织目标之间的紧张关系。如在心理上抽离他们所从事的工作,拒绝为组织表现承担个人责任;降低工作目标;否认裁量权以限制自身的权责范围等。另一方面,街头官僚也可能通过修改其对于工作对象的看法,尤其是在工作对象之间做出区分和权衡,使自己的工作更具有弹性和侧重点,也更容易完成。这不仅使街头官僚的自尊心免受打击,同时也可以在其内心将造成工作困境的原因归结到顾客身上,从而将工作的责任外推给工作对象。


简言之,利普斯基提出的街头官僚理论认为,处在官僚机构末端、与民众直接打交道的街头官僚,拥有广泛而受限的自由裁量权,他们面对工作困境和民众不断增长的服务需求,被迫消极地运用自由裁量权发展出一系列应对模式。在应对过程中,街头官僚实际扮演着政策制定和政策执行的双重角色。也正因为如此,街头官僚的自由裁量权构成了整个街头官僚理论的核心。


(二)自由裁量权:街头官僚研究的核心关切

自由裁量权是指酌情做出决定的权力,而且这种决定在当时情况下应当是正义、公正、正确、公平和合理的。英国宪法学家戴雪认为自由裁量权会鼓励专断,与“正规法”对立,故应该排除。韦德认为,自由裁量权应当在法律的控制下行使,而不是完全消除。詹宁斯指出,福利国家需要有广泛的自由裁量权以完成复杂的政府工作。利普斯基虽然没有专门探讨自由裁量权的含义,但通过描述街头官僚的工作环境和惯例模式,传递出自由裁量权的行使情况和现实影响。继利普斯基之后,其他学者关于街头官僚的研究在某种程度上来说都是围绕着街头官僚所拥有的自由裁量权这一主线展开的。


对于街头官僚运用自由裁量权的方式,在学者们当中存在着积极与消极之争。古德塞尔在为官僚制的辩护中表示,街头官僚的自由裁量权明显增进了民众福祉,使民众感到满意。萨特亚姆提发现街头官僚是迫于工作压力而使用自由裁量权以寻求自身的平衡,如减少公共服务的供给,甚至妨害服务对象。迈耶斯和沃桑格指出基层工作者的自由裁量权不仅是不可避免的,也是极有意义的,重要的是弄清自由裁量权的内涵和来源,以及对政策执行的作用方式,而不是一味地限制或是消除它。皮埃尔从街头官僚的立场出发,视自由裁量权为造成街头官僚行动困境的原因,并不利于组织本身和激励代理人的服务动机。


哪些因素影响着街头官僚行使自由裁量权的程度和范围?罗伊斯等人归纳了三个方面,即个人决策特点、组织特性和服务对象特征。但是斯科特已经证明个人特征对工作决策的影响最低,组织因素的影响力最高。文赞特等人从组织所处的外在环境出发,考察了服务需求、政治环境、客户结构等方面,发现法律法规、公共媒体、其他同类机构等因素具体影响组织机构及组织中个人的行动策略。温特发现,相对于高层领导者的政策偏好而言,街头官僚本身的偏好和立场更加显著地影响自由裁量权。


另一方面,街头官僚及其自由裁量权也在随着政治社会的不断发展而发生改变。波文斯和卓瑞迪斯提出的系统官僚理论认为,在信息化社会的发展过程中,“街头官僚”转变为通过电脑按程序提供服务的“屏幕官僚”,进而再到重点放在系统开发与维护的“系统官僚”。相应的,工作环境的变化导致了街头官僚自由裁量权的改变。在系统官僚体制下,决策是由软件程序做出的,因此个人偏好在决策与执行过程中都不再起主要作用。但系统官僚在将法律框架转变成具体的算法或规则系统时,他们实际上是像原来的街头官僚设计工作程序一样在做公共政策方面的决策。因此,如何确保系统官僚决策的可靠性与灵活性是公共行政所面临的新问题。


二、街头官僚研究的发展图景

纵观街头官僚研究,从利普斯基首次提出街头官僚概念至今的发展历程,辅以社会科学引文索引(SSCI)核心合集的检索结果(以“street-level bureaucrat”或“street-level bureaucracy”为关键词进行检索)来看,街头官僚研究大致可以分为以下三个阶段(参见图1)。



(一)街头官僚理论的建立(20世纪60年代末至80年代初)

关于街头官僚的研究,一开始在20世纪60、70年代美国的社会环境中展开,致力于解释和回答当时美国基层官僚机构在政策执行和提供公共服务中所面临问题,经历了从无到有、从实践探索到理论确立的过程。该阶段,学者们主要以观察、描述和归纳总结的方法,希望建立一套分析街头官僚特征的理论框架,以便尽可能提升这一概念的解释力,扩展它的应用范围。


1969年,利普斯基在美国政治科学年会上所发表的文章《走向街头官僚理论》中开创性地提出了“街头官僚”的概念和理论雏形,聚焦“在政治体系当中,政府与民众接触所存在问题的‘地方’”。1971年,他在《街头官僚与城市改革分析》中将街头官僚的内涵特征总结为三个方面。1977年,利普斯基和威瑟利以美国马萨诸塞州特殊教育改革政策的执行情况为例,讨论了街头官僚所面临的困境及应对策略,指出“街头官僚的工作本质上是自由裁量的”。1978年,利普斯基和普罗塔斯的文章《公共服务机构中的街头官僚的权力》从街头官僚所处的结构探讨了其自由裁量权是如何形成的,他们认为,“街头官僚的权力来源于其作为官僚机构与‘街头’环境之间唯一的中介人角色”。1979年,普罗塔斯和威瑟利分别出版了《公众处理:公共服务机构中的街头官僚》和《特殊教育改革:从国家层面到街头层面的政策执行》两本著作,以丰富的案例材料和精炼的理论概括推进街头官僚研究不断深入。直到1980年,利普斯基正式出版了其影响深远的著作《街头官僚:公共服务中个体的困境》。该书系统阐释了街头官僚的理论和思想,“街头官僚”的概念开始为学者们所普遍接受,街头官僚理论正式确立。


街头官僚理论的开创性意义在于,它将街面警察、教师以及护士、社会工作者等这些公共服务机构的一线工作人员纳入统一的分析框架之中,使与之相关的研究更有系统性和目的性,也让街头官僚这一特殊群体更加直观和全面地展现在人们眼前。街头官僚理论在韦伯式的传统官僚组织理论基础之上,承认了街头官僚自由裁量权的必然性和必要性,其“用来分析街头官僚的动机和行为的方法与官僚组织理论是一脉相承的”,“为正在成长中的关于官僚自由裁量权的研究与新兴的政策执行研究提供了直接对话的场域”。


(二)街头官僚理论的应用与拓展(20世纪80年代中期至90年代末)

20世纪80年代中期以后,学者们已经普遍接受了街头官僚的概念,相关研究开始将街头官僚理论应用到不同的议题领域。与此同时,街头官僚理论也超越了美国的语境,被运用到英国、韩国、印度等国家。该阶段的研究多采用访谈和案例研究的方法,对街头官僚理论进行检验和拓展。


在政府管理领域,科赫通过对美国行政程序改革过程的考察,发现街头官僚为规避政策不确定性带来的潜在风险,往往会表现出“形式主义”、“顽固僵化”和“不作为”等行为模式。20世纪40年代的改革之所以成功,是因为当时的行政程序法(Administrative Procedure Act)对公共政策的落实规定了较为明晰的衡量标准,增进了街头官僚在执行任务中的专业性,进而提升其成就感和自豪感,改善其绩效水平。在教育改革领域,史密斯和迈耶通过对美国公立学校的实证研究,反驳了官僚主义妨碍公立学校教学表现的观点。他们认为,官僚主义是可以测量的概念,它有助于明确学校管理和教师工作的目标,提供统一的规则来监督和考核工作人员的行为,学校系统需要行政人员以及行政能力才能有效运作,官僚主义的减少不仅没有改善教师的表现,反而对其有所损害。在社会福利领域,恒森等人发现在机构内部例行工作过程、与其他代理商的合作过程以及直接管理客户过程中,社会保险人员面临目标冲突和缺乏培训的困境,造成了他们延误工作、情绪紧张和道德冲突的行为。


在美国以外的实践当中,街头官僚理论也得到了应用和检验。如韦德比较了印度和韩国负责运河运营和维护的组织机构,发现韩国的组织机构采用非韦伯式(unWeberian)的管理方式,工作人员之间有更多的承诺和合作,从而促进了工作绩效。英国学者豪的研究表明,社会工作者并没有街头官僚理论所宣称的广泛的自由裁量权,而是管理官僚掌握制定规则和控制街头官僚的权力,社会工作者只是严格遵循由管理者所定义的规范进行操作。哈瑞斯在此基础上指出,社会工作者的主要工作成为“小心谨慎的看门”和“对稀缺资源的严格配给”。


第一阶段的街头官僚研究是从特殊到一般进行理论抽象,第二阶段是从抽象层面复归到解释具体实践。但是在这个过程当中,20世纪80年代兴起的新公共管理运动逐渐改变了街头官僚的工作环境,强调目标导向和绩效评估的管理主义试图从操作层面有效地控制街头官僚,因此街头官僚是否仍然拥有广泛的自由裁量权成为研究者们争论的焦点之一。与此同时,在批判与反思中,街头官僚积极运用自由裁量权回应民众需求的一面开始引起学者们的注意。


(三)街头官僚研究步入兴盛(21世纪初至今)

该阶段的研究受到互联网信息技术与社会公众参与需求高涨的巨大推动,街头官僚的工作环境及其与民众的互动过程被曝光在公众眼前,关于街头官僚的研究受到空前的关注。在研究方法上,除了传统的案例研究、访谈等定性方法继续被学者们所使用外,定量分析的方法被广泛应用到街头官僚的研究当中,推进各个议题领域的街头官僚研究不断深入。经过前两个阶段的争论,大部分学者已经对街头官僚拥有广泛的自由裁量权这一事实达成一致,并认为这种自由裁量权是在一定的规则之下运用的。在继续批判街头官僚消极运用自由裁量权的同时,学者们开始从治理的视域出发,将街头官僚放在其与民众的互动网络中予以考察,探讨街头官僚在基层治理中所发挥的积极作用。


同时,街头官僚研究开始进入中国。2003年叶娟丽和马骏的文章最早向中国大陆学界介绍了街头官僚理论,虽然未能准确梳理理论发展的历史脉络,但提出了“街头官僚”这一相应的中文术语,为相关概念和理论在中国的传播建起了桥梁。此后,中国学界开始将街头官僚理论运用到中国基层治理的研究当中,其中以韩志明的研究最具影响力和代表性。他从街头官僚的工作界面出发,将街头官僚分为窗口空间、街头空间和社区空间三种类型,并总结了选择执行、规则依赖、一线弃权和激励不足等四种街头官僚的行动逻辑。但是,国内的街头官僚研究尚处于起步阶段,一方面仍然致力于译介国外的相关理论成果,另一方面延续了国外街头官僚研究的主题,在中国的环境下进行探讨。国内研究虽处在第三阶段的背景之下,但仍或明或暗地围绕限制和削弱街头官僚的自由裁量权对其进行控制。这或许是由于中国街头官僚被视为国家统治的执行者,而不是公共服务的提供者或基层治理的领导者所造成的。


三、治理视域下的街头官僚研究

随着“治理”(governance)在20世纪90年代后期的兴起,极大地影响了街头官僚研究的发展。治理相较于传统的行政及管理,其本质区别就在于治理强调处理公共事务方面的权力转移带来结构上的多元化、过程中的互动关系以及方式上的协同合作,在价值追求上更倾向于多方共赢。正如休普和希尔所言,“在利普斯基的著作出版之后的30年里,街头官僚所处的环境发生了巨大的变化,公共部门不再像过去那样主导政策的全过程,承包和私有化重塑了组织环境,创造了新的、混合式的政策过程”。街头官僚理论一直在行政和管理的主导思想下发展,一是对街头官僚的自由裁量权采取消极看待、严格控制的主张,忽略了街头官僚积极运用自由裁量权的一面;二是以街头官僚的行为特征分析为中心,忽略了街头官僚与其他行动者的互动过程对街头工作的建构,理论的局限性日益凸显。因此,越来越多的学者开始对既有的街头官僚研究进行反思和重构。


在治理视域下,街头官僚的自由裁量权仍然是研究的核心问题,但视角却发生了重大转变。学者们不再视其为影响街头官僚工作绩效和政策执行的罪魁祸首,而是街头官僚用以解决日益复杂的公共事务的一个必要的治理工具,并且街头官僚在社区事务中的主观能动性获得了更多承认和重视。通过考察街头官僚如何积极运用自由裁量权与其他行动者互动的过程,探究基层治理的有效方式,成为当下街头官僚研究的主要方向。治理视域下的街头官僚研究大致可以分为以下三种类型。


(一)街头官僚在治理结构中的角色与功能研究

梅纳德-穆迪和马雪诺的研究将街头官僚区分为“国家代理人”和“公民代理人”两种角色。国家代理人指利普斯基所认为的运用自由裁量权规避工作风险和不确定性的消极意义上的街头官僚,他们在实际当中基于自身利益重构政策;公民代理人是作者对街头官僚进行深入访谈后获得的结论。作为公民代理人的街头官僚自认为获得了公众的授权,负责分配社会资源、审核项目资格以及惩处违法的委托人,他们是基于对委托人个人的价值判断和国家的限制条件所可能达成的目标而做出决定,并非过分看重自身的利益。柏切利等人则将街头官僚放在政策过程中予以审视,发现在英国医疗保障不平等方面的政策实施过程中,街头官僚充当了“街头政策企业家”的角色。他们通过在当地议程上登记未满足的需求,汇集了问题流、政策流和政治流,从而打开“政策之窗”,推动新的政策方案被纳入国家癌症政策。科诺等人发现作为街头官僚的战略环境评估(Strategic Environmental Assessment)规划员,在评估过程中扮演了“创新者”(innovators)的角色。他们对自己的工作和在工作中的角色有着清晰的认识,通过参与评估过程了解现实情况,将自己的判断力转化为创新的优势,不怕打破常规,致力于解决问题。


尽管在研究中,学者们给街头官僚所扮演的角色起了不同名称,但共同之处在于街头官僚在基层治理中以一种更为积极的、富有创造力的角色被重新建构,他们充分运用自己的自由裁量权在一线工作中发挥建设性作用,填补存在于国家与社会、中央与地方、专业与大众之间的间隙。


(二)街头官僚的行为逻辑及其影响因素研究

奈尔森发现街头官僚消极应对工作以自我保护的传统观点不足以解释发生在丹麦多个监管领域的街头官僚差别化执法检查现象。检查员对上市公司、大型私人公司的检查比对私人公司、小型私人公司的更为严格,不是因为公司业绩、违规频次和违规程度等外部因素,而是出于自身的角色动机和行为偏好。监管检查工作对于检查员来说可能是消极压力(negative pressure),但作为社会人(social man)、经济人(economic man)和自利人(selffulfilling man)角色的行为动机给检查员带来了积极压力(positive pressure)去应对检查工作。同时,对上市公司和大型私人公司的检查更能够带来知识和心理上的满足感,增加自身对工作的满意度。赛格通过对奥巴马政府“基于信仰的倡议”(Faith-Based Initiative)实施过程的研究,发现作为街头官僚的“基于信仰的联络人”(faith-based liaisons)依靠个人网络来连接宗教团体和国家机构,通过缩小州政府和信仰组织之间的差距来增加宗教团体参与提供社会服务的能力,从而有力地推行了倡议。哈利德等人通过对一个刑事司法社会工作者为苏格兰法庭撰写前庭报告的民族志分析,展现了街头官僚对自身相对地位和形象的认知是如何影响其行为的。刑事司法领域的社会工作者由于不确定他们在法律领域的地位,担心他们作为刑事司法专业人员的可信度,而以一种在法官眼中被视为寻求尊重和信誉的方式撰写报告。布罗克曼通过对1003名德国执法人员的数据分析发现,街头官僚的非官僚主义行为受到激发员工的声音行为和他们的策略准备的影响,但街头官僚获得资源并不会显著影响他们的非官僚行为。


在利普斯基看来,街头官僚所展现出来的是一种出于自我保护而消极应对的行为逻辑。但当下的研究揭示了街头官僚行为逻辑的另一面,即他们的某些行动也可能是自己的主动选择,这主要取决于个人不同的角色动机及偏好。


(三)街头官僚的个人主观因素对政策执行的影响研究

图木斯等人对荷兰公共专业人员的实证研究表明,执行政策方案的意愿对于实现政策绩效非常重要,并建立了解释执行意愿的三因素模型。在该模型当中,政策内容是解释意愿最重要的因素,实施者的组织情境和人格特征也有显著的影响。布罗姆伯格等人对北欧四个国家的社会工作者的调查分析显示,社会工作者之间存在巨大的认知差异,并影响他们执行针对穷人的政策。这种差异在国别层面和个人层面都显著存在,但在城市层面并不明显。雷曼和佩吉以监狱管理人员为例,探讨了政治环境如何塑造一线工作者态度的认识,进而影响到工作人员与囚犯之间的关系、政策执行和刑事设施的日常运作。简森和佩德森通过对丹麦惩教所268名雇员的全国代表性调查数据统计分析,证实街头官僚的移情能力(empathic abilities)会影响其自主决策。


寻求工作环境这一客观条件之外,影响街头官僚行为的个人主观因素,是近年来学者们为发展街头官僚理论所努力的一个方向,主要涉及街头官僚的态度、认知和情感等方面。这类研究的出现不仅从侧面再次证明了街头官僚的自主性,而且进一步拓展了对街头官僚个体的微观考量。


四、评价

利普斯基所创立的街头官僚理论,从不同领域的基层公共服务机构及其工作人员的共性出发,总结出存在于他们当中的一般性规律,将有关街头官僚的研究纳入“工作环境-行为模式”的分析框架之下,超越了当时分类研究街头官僚的藩篱。同时,利普斯基指出街头官僚拥有广泛的自由裁量权,也是对韦伯官僚组织理论的一种突破。之后,研究者们仍然以街头官僚的自由裁量权为关注的焦点,将街头官僚研究应用到许多议题领域和不同的国家与地区。街头官僚理论在不断的检验和争论中得到修正和拓展。与此同时,政治、经济、社会和科技的发展也逐渐改变着街头官僚的现实处境和学者们的研究视角,给街头官僚理论的丰富和发展带来挑战和机遇。进入21世纪以后,学者们开始从治理的视域出发,着手反思和重构街头官僚理论。街头官僚被放在更加立体的行动网络而不是垂直的行政体系当中重新予以审视,他们的角色及其与服务对象的关系得到重塑,自由裁量权的积极一面获得肯定。


虽然当下街头官僚的研究步入兴盛,但街头官僚理论依然存在一些问题和不足亟待进一步的完善和突破。首先,街头官僚的概念内涵需要结合治理的话语体系做出与时俱进的修正。现代社会治理强调包括政府在内的多元行动者的共同参与,街头官僚由政府与社会之间的唯一中介人转变为治理网络当中的一个重要组成部分,其自由裁量权也会相应地受到其他行动者的制约。同时,信息化技术的发展和政府机构及管理方式的改革,一定程度上改变了街头官僚的面貌,愈发扩大了不同类型街头官僚之间的差异性,如一些过去与民众面对面接触的街头官僚转而通过互联网与民众互动,部分过去由政府承担的服务转交给第三部门提供和负责,这些非政府组织的一线工作者不再作为“官僚”而存在,却影响着民众对公共服务的整体满意度。因此利普斯基提出的经典的街头官僚定义及概念内涵与外延都有待修正和完善,以凝聚不同街头官僚研究之间的共识。


其次,社会治理过程中,街头官僚自由裁量权的控制问题依然存在。自由裁量权一直以来是街头官僚研究的重心,从利普斯基开始,研究者们便持续对街头官僚消极运用自由裁量权发展应对行为的做法进行批判。后来目标与效率导向的管理主义加强了对街头官僚的控制,严格遵循规则和量化指标的标准化服务在很大程度上规范了街头官僚的行为,却降低了他们在公共服务中对于民众的回应性和公平性,对公共行政价值的反思使得研究者们转而发掘街头官僚自由裁量权的积极一面,同时这也反过来造成对自由裁量权有效规制的忽视。事实上,街头官僚仍然拥有广泛的自由裁量权,那么在保证自由裁量权积极一面得到充分发挥的同时如何避免和降低潜在的风险,仍然是街头官僚研究所亟待解决的问题。


最后,有待建立一个新的一般化的分析框架,能够包容不同类型不同情境下的街头官僚研究,解释街头官僚在社会治理的动态过程中所表现出的行为特征。街头官僚研究已走出美国,在全世界范围内不同政治体制、社会文化、政策类型及组织机构下展开,积累了丰富的经验资料和实证研究成果,“但是,通常而言现象学研究都是这样,它们缺乏分析框架以分析和解释这些发现”,以至于街头官僚研究呈现出一种松散无力的局面。另一方面,对于街头官僚展现出的消极应对与积极作为两方面的行为特征,研究者们在利普斯基的解释框架基础上,从动机、认知、偏好、意愿等方面做出了补充性的解释,但未能形成一个新的分析框架将街头官僚行为的不一致性统合起来,解释其发生的原因和机制。


在现实层面,街头官僚的理论视角也为在中国基层社会治理中,管好用好基层干部队伍、处理好基层干部与群众的关系,提供了启示借鉴。在组织管理方面,一是尽可能地以制度化的形式明确基层干部的权力与责任,这既能对基层干部的行为起到监督制约的作用,减少其自由裁量权可能导致的负面影响,同时也是对干部的一种保护,通过明确职责范围和工作规程来减少干部工作环境中的不确定性以及纪律或道德风险;二是需要更加关注干部的心态,完善教育培训和绩效考核机制,将干部的个体诉求与组织目标有机结合起来。对基层干部而言,一方面要意识到自己的一言一行反映着整个官僚组织以及国家政策的真实样貌,因此要有担当和责任感;另一方面,面对资源有限和需求增长的固有矛盾,在做群众工作时要讲究方式方法,合理运用手中的自由裁量权优化公共资源的配置。


责任编辑:潘铁水

文章来源:《国外社会科学》2019年第3期

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