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旅游保证金25年风云史 | 劲旅推荐

劲旅网  · 公众号  · 旅游  · 2020-02-15 17:11


再度启动质保金制度改革,势在必行


来源 / 易水文旅

作者 / 周易水

图 / 图虫创意



当前,暂退旅行社的旅游服务质量保证金政策已进入落实阶段。

一些地方已经到账,2月10日,部分企业复工第一天,沈阳首批5家旅行社就获退156万元,在全国起到了很好地表率作用,随后北京首批15家旅行社也获退1166.5万元;但也有些地方可能要面临一定难度,比如媒体之前爆出山东淄博1000多万质保金被挪用10年,暴露出历史上的监管漏洞,本轮如何过关?

可以说,质保金未来不仅仅是暂退以及后期返还的问题。接下来,我们能不能对政策有更高要求?这些年,业界对于质保金问题一直热议不断,不断呼吁制度改革。

危机之后,是需要拿出更有担当、更有智慧的改革精神,进行系统审视和反思,向制度要红利。

我国旅行社的质量保证金制度从诞生到现在已经25年。这些年间,旅游市场环境发生巨大变化,旅游管理体制在不断优化,质保金制度本身经过调整。在旅游业不同的发展阶段,对质保金的考量标准与政策尺度都应有所区别。

再度启动质保金制度改革,势在必行,甚至对于行业长期健康发展来说,也刻不容缓。

而改革的核心问题始终是:该不该交?怎么交才合理?


质保金的诞生:消费维权时代的政策产物



20世纪90年代初,改革开放在带来商品服务异常繁荣的同时,也催生了一个令人头疼的副产品——假冒伪劣。“质量”逐渐成为一个核心的社会议题。

1991年3月15日,中央电视台播出了第一台315晚会。晚会现场10部热线电话几乎被打爆,很多打不进电话的人直接把问题商品带到直播现场的门口请求曝光。一个消费维权的时代悄悄拉开序幕。

1992年,一个影响力巨大的活动诞生——“中国质量万里行”。这一活动甚至得到当时中央领导同志的直接批示和指导。

1994年1月1日,《中华人民共和国消费者权益保护法》正式开始施行。

正是在这样轰轰烈烈的时代背景下,旅游服务的质量问题也开始受到重视。当时,旅行社是旅游服务的主体,关于旅行社的行政法规主要是1985年国务院颁布的《旅行社管理暂行条例》,这也是我国首个旅游行业行政法规。其中对旅行服务质量问题的惩戒规定,依然是罚款、责令停业整顿、没收非法所得、吊销营业执照等传统手段。但对于消费者的利益损失如何弥补,并没有明确的规定。

而在一些旅游业发达的国家和地区,是有针对旅行社的类似“保证金”制度的。比如,英国建立了ATOL(即“航空旅行组织者执照”Air Travel Organiser's Licence)制度,要求所有在英国经营旅游和民航服务的旅行社和旅游运营商,都要依法申请ATOL执照,并交纳一定的保证金。当旅客因旅行社或运营商倒闭,而滞留国外或无法完成既定行程时,英国民航局将负责遣返或补偿旅客。在国外,这类保证金的性质更像是“风险基金”,一旦企业破产或者倒闭时,需要有一定托底的资金池作为偿付准备金。

2019年,旅行社鼻祖托马斯·库克宣布倒闭时,有15万英国游客滞留海外,正是在ATOL制度的保护下他们才得以顺利回国。

有业界资深人士告诉笔者,上个世纪90年代初,原国家旅游局局长刘毅访问台湾时,调研考察了当地业界的相关经验做法,决定在大陆也建立旅行社质量保证金制度。“其实台湾那边也是二道贩子,他们学的是欧美一些国家的相关模式经验,我们这边又去研究了英法的旅游业界怎么搞。”也有相关人士对笔者说:“当年那些人还是很具有改革精神的。那次去台湾,刘毅就是一家家企业、行业协会挨个问,记了满满一笔记本,比较像商务部作风。”

1995年,原国家旅游局相继颁布了《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》。其中《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》又在1997年做了修改后的正式发布。我们在相关经验模式的基础上,除了凸显“风险防控”,更将“理赔”功能纳入其中,顺应督促质量提升的发展大势。

这三份文件中的关键点如下:

1.金额:经营国际旅游招徕和接待业务的旅行社(含经国家旅游局许可设立的中外合资旅行社)60万元;经营国际旅游接待业务的旅行社30万元;经营国内旅游业务的旅行社10万元;特许经营出国(出境)旅游业务的旅行社另缴100万元。

2.保证金保管者:各级旅游行政管理部门。

3.利息收益分配:保证金利息按中国人民银行规定的单位活期存款利率计算,每年将三分之一的利息一次性退还旅行社,其余作为保证金管理费用,用于处理旅游投诉和理赔过程中的相关支出。

4.使用范围有四种情形:(1) 旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准而造成旅游者的经济权益损失;(2) 旅行社的服务未达到国家或行业规定的标准而造成旅游者的经济权益损失;(3) 旅行社破产后造成旅游者预交旅行费损失;(4) 国家旅游局认定的其他情形。

5.赔偿案件审理:分级设立旅游质量监督管理所,负责旅行社质量保证金赔偿案件的审理。可以说,旅游质监所这一机构就是质保金制度促成的。再直白点,早期自收自支的质检所就是靠质保金养活的。(有资深人士告诉笔者,旅游主管部门此前一直设想成立该机构,以加强旅游服务质量监管,一直苦于没有财政资金支持。)

这三份文件执行了14年。在这期间,有过两次暂时退还保证金的政策。除了2003年非典那次,退还比例约为65%;另一次是在2008年,为应对雪灾、地震、国际金融危机等影响,退还比例是50%-70%。


质保金发展中的“五大变化”


2009年,国务院颁布《旅行社条例》,其中对质保金的规定有许多新的变化。2013年《旅游法》的出台,又对质保金的规定作出一定的调整。这是质保金制度的两个重要的发展节点。

而每一种变化背后,都反映了旅游行业的发展变化,以及鲜明的政策导向。

变化一:金额变了。

《条例》规定,经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元;经营出境旅游业务的旅行社,应当增存质量保证金120万元。

这里最明显的是对入境业务保证金的减少,从60万减少到20万,显然是为了鼓励发展入境游。从2008年起,我国入境旅游增长率开始呈下降趋势,扩大入境游市场成为旅游管理部门的重要任务。调整质保金的金额也成为其中一个抓手。

这也是一个重要的信号,意味着质保金不仅是对旅行社服务质量的制约,也可以作为一种政策“调控”的手段,发挥对行业的引导作用。这一思想也应该贯穿质保金制度的相应改革中。

值得注意的是,《条例》新增了对旅行社设立分社也要缴纳保证金。旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存5万元;每设立一个经营出境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存30万元。

变化二:保管者变了。

保证金不再缴纳给旅游行政管理部门,而是存入国家旅游局指定的银行,银行开设专门的质量保证金账户。同时,保证金产生的利息全部归旅行社所有,旅游管理部门不再抽取管理费。

这一变化让保证金的管理更为规范,压缩了腐败空间。事实上,文章开头提到的淄博保证金挪用案例,被挪用的都是2009年之前成立的旅行社缴纳的保证金。

有多位人士告诉笔者,早年,质保金确实在一定程度上成为某些单位的“小金库”。仅举一个“灰色地带”就可见一斑。虽然相关政策规定,质保金应该以活期形式存入银行,但是早年动用额度非常有限。一些地方经过初步测算将很大一部分金额由“活期”转为“定期”。活期和定期之间的利息差,非常可观,其他就不细说了。

变化三:能“打折”了。

旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%。当然,如果享受“优惠”后又发生侵害旅游者合法权益案件,还需要重新补足保证金。

这也是质保金导向作用的一种体现,也就是鼓励旅行社提高服务质量,真正体现“质量保证金”的应有之义,也是未来的改革的一个精神导向。

变化四:使用范围变了。

《条例》、《旅游法》进一步细化了三种情况:

一是《条例》明确了旅游行政管理部门使用旅行社的质量保证金的情况:(1)旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益,经旅游行政管理部门查证属实的;(2)旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。

这种变化应该说是比较合理的。1995年的规定中,“未达到合同约定的服务质量标准”和“未达到国家或行业规定的标准”是相对比较主观、模糊的。这就很容易造成纠纷,旅行社与消费者之间达不成共识,对赔偿标准有异议等。

在原国家旅游局发布的2007年全国旅行社服务质质量报告中,就有这样一条:纠纷出现时,游客缺乏理性维权意识,诉求过高,甚至扩大经济损失,成为近年旅游纠纷的突出特点。

而新标准中以合同约定、解散破产等相对客观的标准为准绳,能在一定程度上避免这类纠纷。

二是《条例》增加了人民法院可以使用质保金的情况:人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益,旅行社拒绝或者无力赔偿的,人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。

三是《旅游法》对质保金的使用又增加了一种情况,即:垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。应该说,这种规定考虑更全面,也更人性化,是体现旅游服务质量的进一步完善。

变化五:名称变了。

在《旅游法》中,对质保金的名称有了新的变化。此前,称为“旅行社质量保证金”。而《旅游法》第三十一条则改为:旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金。

2013年9月,原国家旅游局发出关于将《旅行社质量保证金存取管理办法》修改为《旅游服务质量保证金存取管理办法》的通知,进一步明确:将旅行社质量保证金修改为旅游服务质量保证金,在《旅游法》实施后,缴纳数额、存入方式等仍按《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》执行。

从“旅行社质量保证金”到“旅游服务质量保证金”,名称的变化体现了对综合旅游服务质量的强调,是对高质量旅游时代的制度回应。

而同时,这也留下了更多的想象空间:旅游服务的主体并不只是旅行社,质保金和旅行社之间还能继续划等号吗?也有业界人士疑问过,其他旅游主体运营板块是否也需要交到相关保证金,前提在有法可依框架下、在有监管事权前提下。


当前关于质保金的主要争议及相关建议


争议1:质保金究竟能发挥多大作用?

质保金其实发挥的是个“兜底”的作用,即在其他的惩戒手段都难以实现的情况下,再动用这笔资金。

一般情况下,需要动用这笔钱去兜底的,往往是中小旅行社。它们大多从事的是国内旅游和入境旅游业务,质保金20万元。如果再享受“半价优惠”,也就是10万元。这笔钱即使对于一个小旅行社的营业额来说,也不算多。如果遇到像今年的疫情这样突发的灾难,导致有大量非质量原因造成的旅行社倒闭,这笔钱也很难能弥补众多消费者订单的损失。

对于大社来说,一般情况下,在需要赔偿消费者时,也有实力去赔偿,而用不到质保金。就像笔者在《旅游业渴望救市:如何“精准救市”?又如何避免“非典”时期扶持政策的槽点?》中所记某位旅行社老总所说的:如果一个旅行社完全要靠几十万元的质量保证金退款来应对危机,那干脆破产算了。但是对于一些中小旅行社来说,突击暂返确实可以在一定程度上缓解资金流难题。这是本轮暂返政策的积极意义和导向价值。

在对质保金制度进行大幅调整的2009年,有一个数据值得关照。在原国家旅游局发布的2009年全国旅游投诉情况通报中显示,2009年全年理赔总额为693.3万元,其中企业理赔679.8万元,质保金理赔13.5万元。请注意,这是全国的理赔金额。而当年,国内旅行社总数是20399家。可以想象,质保金的总额是多么庞大,而其中用于理赔的只有多么小的比例。

随着现代旅游综合治理体系的建立,完全可以通过更有效、更科学的方式加强事中、事后监管,也顺应“放管服”改革精神。

争议2:旅行社生存不易,质保金该不该降低甚至取消?

如果说质保金发挥的作用不大,是不是应该进一步降低金额,或者干脆取消?尤其是近些年,旅行社的生存空间本就越来越小,经营越来越困难,现金流非常重要。质保金占用了旅行社的一部分资金,增加了企业经营成本。如果降低或者取消,至少能缓解一定的成本压力。

非典之后,旅游市场逐步恢复,从全年看,旅行社的数量非但没有减少,反而还有所增加。2002年底,全国旅行社总数是11615家;到2003年底,增加到13361家。本次新冠疫情,前后两年旅行社数据对比情况,也值得观察和分析。特别是近几年,经济下行压力持续加大,应尽量避免中小企业大规模倒闭造成严重失业问题,比2003年要更关注中小旅企这个群体。

恢复经营后,新成立的旅行社,放开质保金缴纳,是一个选择。但行业主管部门甚至一些大中社的担心也不是没有道理的。旅行社行业弱小散差的现象依然严重,如果连质保金这一点门槛都没有的话,旅行社势必会更加小散弱。如果没有了一定的制约,服务质量可能更加堪忧。而行业规模化、品质化、高质量发展的目标,就更加难以实现。

从这种意义上说,即使质保金的象征意义大过实际意义,似乎还是有必要存在的。但需要提醒的是,中小企业屈指可数的质保金,与那些初衷和监管考虑之间,缝隙越来越大,也越来越难实现“目的”。否则,就不会一轮轮乱象叠加丛生。

这种情况下,全国3万多家旅行社,是否可以区分出仅仅充当收客渠道端口、谈不上任何产品线路设计的小微旅行社,它们事实充当的角色就是依附于相关组团社、地接社的门市部。现实情况中,这些产业链末端,相关部门没有人力、精力去监管,个案查了很多就是解决不了根本问题。

争议3:鼓励旅行社做大做强,但分社越多质保金压力越大

一般认为,如果要提高旅行社的行业门槛,应该进一步提高质保金的额度,把那些交不起质保金的小社直接挡在门外。

但对于大社来说,也有自己的苦恼,其中最主要的就是设立分社要缴纳的质保金。旅行社要做大规模,就要设立很多分社,但每个分社要交5万(国内、入境)或30万(出境)的质保金,累积起来是一笔相当大的费用。

中国文化报鲁娜等记者深入调查出一个比较价值的数据:本轮,上海春秋旅行社、驴妈妈预计可暂退保证金4000万元、800多万元。顺此按比例推算的话,春秋旅行社、驴妈妈缴纳的质保金金额大概在5000万、1000多万左右。对于OTA可能还好,对于现金流比较敏感的传统旅行社,这笔资金确实不菲。

未来,是否可以参考银行的存款准备金率以及09年相关政策的“鼓励”导向,质保金不必一刀切,不必固定金额缴纳,而是根据投诉率、营业规模等指标进行浮动缴纳。甚至,如果几年内没有投诉,规模化的旅行社设立分社,是否可以有优惠政策、免收政策以及退还政策。这符合鼓励企业做大做强的发展趋势,也是一种正向价值的政策鼓励。一旦发生问题,指望分社兜底并不现实,把监管权限下放,让总社承担起责任。一句话,“跑得了和尚跑不了庙”,也促使企业在发展壮大中有更大的格局和担当。

争议4:在线旅游企业该不该交质保金?

许多OTA虽然都成立了线下旅行社,但其线上业务仍是主体,销售机票、酒店及相关套餐产品,提供的也是旅游服务,甚至逐渐成为旅游服务的主要载体。

目前的质保金政策针对的仍是传统旅行社。这里面涉及监管权限的问题。好在一线OTA都成立线下旅行社,避免了监管尴尬。OTA也都通过自营的线下旅行社缴纳了数额不菲的质保金。但对于在线旅游本身如何监管,是需要直面的。

不过,2019年10月,文化和旅游部发布《在线旅游经营服务管理暂行规定(征求意见稿)》,里面明确提到“文化和旅游部依法负责全国在线旅游经营服务的指导、监督、管理工作”。但是纠纷出现后的执法方式明显“偏软”——“旅游者通过平台经营者与平台内经营者订立旅游合同发生纠纷的,或在履行合同过程中出现人身财产损害的,平台经营者应当负责协调解决,协调不成的,鼓励平台经营者先行赔付”。

需要肯定的是,这是符合法治精神的,没有“胡来”。但是现在旅游上下游链条复杂化,出现了更细化的社会分工,越来越呈现工厂和商场两个发展逻辑。这种情势下,在线旅游企业如何合理、科学、依法纳入到旅游监管体系内,是相关部门需要积极深入思考的。

特别是经过本次疫情,将极大提高各个相关行业的在线化水平。再加上在线旅游企业本次退钱的“痛快”程度,消费者以后很大程度上会更信赖在线旅游平台,一些旅行社也会更需要OTA的导流作用。在线旅游若“缺席”,构建现代旅游综合治理体系,就是一句空话。

与2003年“非典”期间的暂退政策相比,此次文旅部的暂退政策有三个进步:一是政策反应速度和行动更快;二是暂退金额比例更高;三是再次补交时间期限更长。

文旅深度融合背景下,业界对于新成立的文旅部门期望很大,期待能发挥出更强大的综合势能,而不是相反。改革多年未变且明显不适应新发展形势的质保金制度,是疫情之后,值得认真考虑的,尽管此前业界也呼吁多年。



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