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“外地人员一律劝返”等防控措施是否合法正当?

法律读库  · 公众号  · 法律  · 2020-02-13 08:32

作者:五花马


1

新冠肺炎被宣布为

“乙类甲控”法定传染病


1月20日,国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告《新型冠状病毒感染的肺炎纳入法定传染病管理》公告称:


“一、将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。


二、将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。”



2

升级的防控措施:

“所有外地人员一律劝返”

“所有租住人员一律不得进入小区”


目前,各地均已启动重大突发公共卫生事件一级响应。其中部分“升级”措施引发群众关切:


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2月7日,无锡市新冠肺炎疫情防控应急指挥部发布《关于进一步加强疫情防控期间外来人员流动管控的通告》(第7号),载明:“一、凡是没有本市身份证件以及未在本市办理暂住登记的人员,一律暂缓来锡;三、对于来自湖北、浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等疫情重点地区的外来务工人员,一律暂缓来锡。上述人员擅自来锡的,一律劝返;不听劝返的一律按照《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的通告》有关规定严肃处理。”


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2月8日,扬州市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指挥部办公室发布《关于进一步加强疫情防控期间外来人员流动管控的通告》(扬控发〔2020〕69号):载明“一、凡是没有本市[含各县(市、区)、功能区]居民身份证、不动产权证的人员,一律暂缓来扬;三、对于来自湖北、浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等疫情重点地区的外来务工人员,一律暂缓来扬。上述人员擅自来扬的,一律劝返;不听劝返的一律按照法律法规及有关规定严肃处理。”


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2月9日,昆山市新冠肺炎疫情防控指挥部发布《昆山市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指挥部令》(第1号),载明:“为坚决制疫情蔓延势头,根据我市《关于切实做好企业员工劝返工作的紧急通知》要求,对来自疫情重点地区具体按照指挥部更新通知)人员,一律劝返。”

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2月3日,杭州市余杭区五常社区居委会发布通知:“所有已租住在本地的外来人员一律只出不进;即日起所有返杭的外来人员一律不准进入小区。”

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2月4日,宁波市奉化区疫情防控工作领导小组办公室发布《关于奉化区疫情防控“十个一律不准”的通告》,载明:“一、湖北及温州、台州等重点疫情地区人员一律不准进入奉化区域。高速、国道、省道、县乡村道和火车站等卡口,一律实行最严格的交通管控。”


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2月4日,杭州市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组发布《关于暂时关闭我市部分高速公路出口的通告》,称为全力做好杭州市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作,决定将杭州市部分高速公路进出口关闭。

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1月30日,北京市昌平区北七家镇北七家村村委会发布通知:“对外地来京租房户禁止进入小区的规定,请各位村民房东及时告知自己的租房户遵守本村规定不要来京进入小区。”



在此之前,部分地区出现各种形式的设卡拦截、挖断道路、封锁村口等所谓“硬核”防疫措施。


3

各级政府可以采取的必要的

疫情防控措施及法律依据


主要法律依据


●《行政强制法》

第三条:行政强制的设定和实施,适用本法。

发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。

行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。

第八条:公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。

第六十一条:行政机关实施行政强制,有下列情形之一的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:㈠没有法律、法规依据的;㈡改变行政强制对象、条件、方式的;㈢违反法定程序实施行政强制的;㈣违反本法规定,在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的;㈤对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的;㈥有其他违法实施行政强制情形的。



●《传染病防治法》

第四十一条:对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员,所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施,并同时向上一级人民政府报告;接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的,实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。

在隔离期间,实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障;被隔离人员有工作单位的,所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。

隔离措施的解除,由原决定机关决定并宣布。

第四十二条:传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:㈠限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;㈡停工、停业、停课;㈢封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;㈣控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;㈤封闭可能造成传染病扩散的场所。

上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时,应当即时作出决定。

紧急措施的解除,由原决定机关决定并宣布。

第四十四条:发生甲类传染病时,为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播,可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。

第四十五条:传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

紧急调集人员的,应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。

第五十条:县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络的建设,指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务,或者根据传染病救治需要设置传染病医院。


●《突发事件应对法》

第八条:国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作;必要时,国务院可以派出工作组指导有关工作。

县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作。

上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。

第九条:国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。

第十条:有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。

第十一条:有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。

第四十五条:发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列一项或者多项措施:㈠责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态,并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;㈡调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;㈢加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,维护社会治安秩序;㈣采取必要措施,确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;㈤及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;㈥转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产;㈦关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;㈧法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

第四十八条:突发事件发生后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度,立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

第四十九条:自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:㈠组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施;㈡迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;㈢立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施,向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品,实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施;㈣禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施;㈤启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资,必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具;㈥组织公民参加应急救援和处置工作,要求具有特定专长的人员提供服务;㈦保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应;㈧依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为,稳定市场价格,维护市场秩序;㈨依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为,维护社会治安;㈩采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。


●《突发公共卫生事件应急条例》

第三十三条:根据突发事件应急处理的需要,突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备;必要时,对人员进行疏散或者隔离,并可以依法对传染病疫区实行封锁。

第四十一条:对传染病暴发、流行区域内流动人口,突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作,落实有关卫生控制措施;对传染病病人和疑似传染病病人,应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的,应当依照本条例第三十九条第一款的规定执行。

第四十二条:有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗,切断传播途径,防止扩散。

《国家突发公共卫生事件应急预案》

4.2.应急反应措施

4.2.1.各级人民政府

(1)组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的处理。

(2)根据突发公共卫生事件处理需要,调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备参加应急处理工作。涉及危险化学品管理和运输安全的,有关部门要严格执行相关规定,防止事故发生。

(3)划定控制区域:甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级地方人民政府决定,可以宣布疫区范围;经省、自治区、直辖市人民政府决定,可以对本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁;封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省(区、市)的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。对重大食物中毒和职业中毒事故,根据污染食品扩散和职业危害因素波及的范围,划定控制区域。

(4)疫情控制措施:当地人民政府可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出,以及其他人群聚集的活动;停工、停业、停课;封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品等紧急措施;临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。

(5)流动人口管理:对流动人口采取预防工作,落实控制措施,对传染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施,对密切接触者根据情况采取集中或居家医学观察。

(6)实施交通卫生检疫:组织铁路、交通、民航、质检等部门在交通站点和出入境口岸设置临时交通卫生检疫站,对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验,对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验和向地方卫生行政部门指定的机构移交。

(7)信息发布:突发公共卫生事件发生后,有关部门要按照有关规定作好信息发布工作,信息发布要及时主动、准确把握,实事求是,正确引导舆论,注重社会效果。

(8)开展群防群治:街道、乡(镇)以及居委会、村委会协助卫生行政部门和其他部门、医疗机构,做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作。

(9)维护社会稳定:组织有关部门保障商品供应,平抑物价,防止哄抢;严厉打击造谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。



政府可以采取的防控措施


由上可见,各级政府及其有关部门可以采取必要的措施来防控疫情,主要包括:


1.对患者或疑似患者依法采取隔离措施。(《传染病防治法》第39条、第40条、第41条)

2.采取切断传染病传播途径的紧急措施,如限制或者停止人群聚集的活动;停工、停业、停课;封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;封闭可能造成传染病扩散的场所。(《传染病防治法》第42条、《突发事件应对法》第45条、第49条、《突发公共卫生事件应急条例》第33条、第42条)

3.实施交通卫生检疫。(《传染病防治法》第43条、第44条)

4.征调人员物资场所等。(《传染病防治法》第45条、《突发公共卫生事件应急条例》第33条)

5.加强和完善传染病医疗救治服务网络建设,指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务,或者根据传染病救治需要设置传染病医院。(《传染病防治法》第50条)


4


采取疫情防控措施必须

主体适格、措施适度


“所有外地人员一律劝返”“所有租住人员一律不得进入小区”“擅自阻断交通道路”违法不当。


各级政府及其有关部门采取的疫情防控措施是否合法正当,需要重点考虑以下因素:


➤ 第一,主体是否适格。防控措施只能由政府及其相关部门依法实施,其他单位和个人未经批准不得擅自采取设卡拦截、断路堵路、阻断交通等侵害公民合法权益的行为。目前发布公告的主体主要为各级政府或各级政府组织成立的“应急指挥部”“领导小组”。


《突发事件应对法》第八条第二款规定:“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作。”

《突发公共卫生事件应急条例》第三十一条规定:“应急预案启动后,突发事件发生地的人民政府有关部门,应当根据预案规定的职责要求,服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥,立即到达规定岗位,采取有关的控制措施。”


因此,政府或政府组织成立的应急指挥部/领导小组是紧急行政权的行使主体,有权发布及实施疫情防控措施。


但,《突发事件应对法》第五十五条规定:“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序。”《突发公共卫生事件应急条例》第四十条规定:“传染病暴发、流行时,街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量,团结协作,群防群治,协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作,向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”因此,居委会/村委会只负有协助落实职责,无权自行发布采取措施通知,无权擅自升级及采取防控措施。


➤ 第二,措施是否适度。各级政府及其部门采取的疫情防控措施,要遵守行政法中“比例原则”。


《突发事件应对法》第十一条规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”


如上所述,政府可以采取的防控措施包括隔离病患、切断传播途径、卫生检疫、征调人员物资等。

根据国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制发布的《近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案》(肺炎机制发〔2020〕9号),“阻断传播途径”主要是指:


“通过多种方式,尽可能减少人员流动和聚集,遏制病毒的持续传播,降低大范围暴发流行的风险。㈠最大程度减少人员流动。鼓励居家休养,教育引导群众减少春节期间走亲访友,减少公共交通和自驾出行,尽量不去或少去人群聚集的地方,尽量不去已经有疫情的城市,尽量减少与疫情城市返回人员的接触,自觉降低感染、传播疫情的风险。加强对外地务工人员引导,劝其延后返城工作时间,减少跨地区人员流动。㈡严格预防通过交通工具传播。做好火车、汽车、飞机、轮船、城市公共交通等交通工具和车站、机场、港口、客运站等重点场所的卫生管理工作,因地制宜进行通风、消毒,严格落实旅客体温筛检等防控措施。设立留验站,配备医疗物资和专业人员,对交通工具上发现的新型冠状病毒感染的肺炎患者和疑似患者进行留验观察和隔离治疗。做好出入境交通工具和人员的卫生检疫,防范疫情传入和传出。”



当前,采取“所有外地人员一律劝返”“所有租住在本地的人员一律不得进入小区”以及挖断交通道路、关闭高速路口等此类防控措施,固然能起到阻断传播途径的效果,但对外来人员不做排查甄别,简单一刀切的情况下,采取这样的措施缺乏事实依据,与当前的疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围不相适应,并非必要且合理的措施。



5
依法防控

各地开始纠偏“升级措施”


2月8日国务院办公厅印发《关于做好公路交通保通保畅工作确保人员车辆正常通行的通知》就进一步做好公路交通保通保畅工作,确保人员车辆正常通行,切实维护经济社会正常秩序作出专门部署。要求:严禁擅自封闭高速公路出入口,严禁阻断国省干线公路,严禁硬隔离或挖断农村公路,严禁阻碍应急运输车辆通行,严禁擅自在高速公路服务区和收费站、省界和国省干线公路设置疫情防控检疫点或检测站,已违法违规设置的要坚决撤销。


1月31日,北京市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作新闻发布会上,北京市民政局介绍:“只要不是确诊病例,没有明显发烧、咳嗽、乏力的返京人员应当允许进入小区,但是要戴口罩,要测体温,要有防护措施。”“返京人员应当向所在的社区进行登记,如出现无法进入社区的情况,可以采用联系居委会或拨打12345等方式,不能让回京人员有这方面的不方便。要把社区防控作为防疫阻击战的关键环节,明确科学防控、精准防控的原则,严格落实落细各项社区防控的措施。”


2月7日,南京市政府通过“南京发布”发布《(南京市第6号通告)解读》文件,称:“南京没有封城,只限病毒不限人。只要您住在小区里,不论是业主还是承租户,都可以自由进入。来自疫情重点地区的居民可以在解除14天居家隔离后出入小区,但绝不允许出现拒之门外等情况。”


2月9日,浙江省人民政府办公厅发布《浙江省疫情防控责任令》(第2号)提到:“当前,部分地方在新冠肺炎疫情防控过程中出现无理由擅自升级管控措施,甚至采用层层加码的简单化管理手段,必须切实加以制止。”


2月10日,苏州市疫情防控工作指挥部办公室通过网络通气会答记者问形式明确表态:“对在本小区有固定住所(含自有住房、租赁住房)、符合防疫规定的人员,应当全天候准予通行进入小区并登记备案,保障其入住和正常生活。”


疫情猝然临之,全社会休戚与共。目前全国范围内流动人口超过三亿多,是各地经济发展的重要力量。我们党的历史经验是越是困难之时,越要关心群众。禁止外地人员返程入户不是疫情管控和切断传染途径的必须手段。依法科学有序做好疫情防控工作是打赢这场疫情防控阻击战的重要保障。对于违法不当措施,应及时纠正。





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